解禁之路还有多远——从法理的角度解析中国城市“禁（限）摩”政策

天马行空

2010-08-31  来源：摩托车趋势  
　　2005年9月10日，还就读于湖南师范大学的陈树等三名学生在暑假调研的基础上，完成了一篇题为《建设节约型社会应取消部分城市对摩托车、小排量汽车的歧视性措施》的暑期调查报告，并将报告寄给了国务院总理温家宝。10月26日，国家发改委给予正式书面回复称：目前部分城市“禁摩”、“禁微”的一些做法与现行的有关法律法规和国家建设节约型社会的精神相悖，我们相信随着国家法制建设的不断完善和建设节约型社会的要求逐步落实，包括“双禁”问题在内的一些实际问题将得到积极解决。然而时至今日，“禁（限）摩”不但没有得到妥善解决，反而有愈演愈烈之势。

　　近年来陈树一直关注“禁（限）摩”，通过从法理、社会、行政、经济等方面对地方政府“禁（限）摩”产生原因和社会背景进行了系统的分析、对比，指出这项政策涉嫌违宪，实际违背了相关法律，违背了依法行政，违背了和谐社会、节约型社会的要求，违背了经济发展规律的事实，并对“禁（限）摩”走向以及“解禁”的条件与时机给出了自己的“答案”。

　　这是“禁（限）摩”以来最为全面、。系统的理性思考、权威分析，值得行业、消费者深思，同时，也将成为我们争取合法权益最有利的武器。有鉴于此，本刊对陈树的这篇文章摘录刊登，并希望以此引起政府、媒体和民众的关注，为“解禁”贡献出应尽的力量。

　　在此，本刊也谨代表行业和消费者，向陈树，以及和陈树一样关注“禁（限）摩”、为“解禁”做出贡献的人们表示感谢！

　　“禁（限）摩“的真正原因

　　各地方政府给摩托车的定罪无外乎造成城市交通拥堵、易引发交通事故、环境污染、降低城市品位、影响城市治安等，很多关于“禁（限）摩”的讨论已经证明，这些理由是完全站不住脚的。而且此类问题并不单是摩托车可以造成，飞机、轮船、火车、汽车同样会带来一系列的问题，甚至比摩托车有过之而无不及。因此，探讨中国大陆城市广为“流行”的“禁（限）摩”问题，恐怕还要从“禁（限）摩”政策的制定和实施者━━地方政府的动机着手。笔者认为，“禁（限）摩”、“禁（限）微”乃至于“禁（限）电”的真正源头在于利益的博弈。随着车辆的增加，道路日益成为一种稀缺资源，所有道路使用者都进入一个利益博弈的格局中，此时，地方政府通过自身行为影响这一博弈过程，实施了自己的偏好函数；将更多的公共资源分配给强势群体。决定政府这一偏好的原因主要有三个：

　　地方政府行为利益化

　　地方政府通过政策措施实际地加入到了社会利益的争夺之中，突出表现在房地产市场、交通市场（公交行业及出租车行业）和汽车市场（产业）。政府的中立地位的丧失必然强化政府权力的扩张与对利益的争夺，在对交通工具的禁、限问题中，地方政府通过限制公民交通工具的使用权，扶助出租车系统，最大程度地扩大了出租车系统向地方政府交纳的税费，同时，“禁（限）摩”后有相当数量的摩托车消费者因点对点的交通需求转而购买汽车，从而拉动车市，刺激了消费。

　　“禁（限）摩”限制了消费者对交通工具的选择权，这种“功能”无疑使它成为房地产、汽车、交通产业与政府利益链中良好的润滑剂和催化剂。当各方的利益扭结在一起时，摩托车产业的地位被边缘化，汽车在机动车交通中的垄断地位被建立和巩固，而消费者“被赞同禁（限）摩”、“被买车”、“被买房”、“被致富”，成为绝对的弱者。

　　地主政府政绩标准的扭曲化与表面化

　　政府政绩的实质标准应是民众生活水平和幸福感的提高，形式的标准则是多样化的。现在多数地方政府把高档轿车的数量作为城市人口生活水平的一个重要标志，认为高档轿车的增加可以体现本市经济的发展，从而产生“禁（限）摩”这类强迫“致富”的政策。如此体现出来的地方政绩，其实质是一种只注重形式不关心实效的作法。

　　地方政府追求管理上的便捷   

　　随着我国城市化进程加速，城市人口不断膨胀，机动车激增，交通压力越来越大，道路这种公共资源变得更加紧张；部分摩托车驾驶员不遵守交通法规，增加了交通管理部门的执法难度。另外，在一些城市，利用摩托车作为交通工具飞车抢夺的案件也时有发生。怎样才能解决这些交通问题和社会问题？地方政府并未寻求一种符合法律，科学和有效的管理方法，从源泉头上加以治理，而是出于降低管理成本考虑，对摩托车“一禁了之”。

　　对“禁摩”的理性反思

　　（一）从法理的角度解析城市“禁（限）摩”

　　改革开放多年来，我国的法治建设和民主进程取得了巨大成就和进步，但是，地方政府的“禁（限）摩”政策在与法律和中央政府政策与政绩、指标中表现出的博弈思维和思路不仅在“禁（限）摩”中体现，甚至在房地产、环保、电动车等领域中一样有所体现，我们离法治国家、法沼政府、法治社会还有很长的路要走。

天马行空

　　1.涉嫌违背《宪法》的平等权原则

　　《中华人民共和国宪法》第三十三条第二款规定：“中华人民共和国的公民在法律面前一律平等”。这是宪法所确立的一般平等权，平等权既是宪法赋予公民的一项基本权利，也是整个社会的价值准则。

　　平等权是指我国公民不论其民族、性别、职业、宗教信仰、教育程度、财产状况等有何差别，也不论其出身、**历史、社会地位有何异同，都平等地享受宪法和法律赋予的权利，平等地受到法律的保护，即在法律面前人人平等。平等的基本理念首先是反对任何歧视，当然也包括私人交通工具的歧视。

　　“禁（限）摩”政策擅自对机动车中的摩托车上路行驶予以限制，却又允许同为机动车的汽车通行，对交通工具的歧视其实质是对驾驶员的歧视，是对经济状况不同的人群区别对待，侵害了其驾车上路行驶的平等权。由于各种原因，在社会中个人的经济条件和收入存在差异，所占有的社会资源也不尽相同，这必将在很大程度上影响到他对交通工具的选择。但是，政府公共政策的制定应做到平等地对待所有人，不能因为道路这种公共资源变得稀缺而对中低收入人群的出行加以限制，这有违反宪法规定的平等原则的嫌疑，是对人民尊严的侵犯。

　　2.“禁（限）摩”违反基本法律和普通法律

　　（1）违反《物权法》财产平等保护原则

　　《物权法》第二条第三款规定；“本法所称物权，是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权。所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。《物权法》第四条明确规定：国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”

　　公民用合法收入在合法经营的商家将符合国家机动车上路技术标准的摩托车购买回来，并依法办理了相关的上牌登记手续，那么该机动车已成为其合法的私有财产，它的所有权、使用权利应受到正常的保护。摩托车是一种交通工具，它的价值在于在公共道路上根据《道路交通安全法》正常行驶，如果地方政府的“禁（限）摩”措施使得消费者所购买的摩托车正常行驶受到极大限制甚至是无法行驶，那么其用益物权就部分或全部遭到剥夺，这实质上对公民的物权是一种侵害，并且使其他物权权利如占有、处分、收益等也会受到影响。

　　对摩托车所有人所造成的损失，其实质上属于管制性征收即应予补偿的征收，全国上百座“禁（限）摩”城市，除广州、长沙等少数几个城市外，均没有作出相应的补偿规定。即使作出相应的补偿，也并不意味着地方政府有权以回购形式“禁（限）摩”。根据《宪法》规定，政府征收要严格依照法律规定，而各地的“禁（限）摩令”多属于政府规章、规范性文件，最多也只是地方性法规，还远远达不到法律的层次；另外《物权法》第四十四条对财产征用及补偿有严格的规定，而“禁摩”回收摩托车既非出于抢险、救灾等紧急需要，又不存在返还被征用人的可能，不符合相应法律规定。

　　（2）违反《道路交通安全法》“只区分机动车、非机动车及行人”的分类原则。

　　交通权是公民的一项基本权利，只要交通参与者遵守交通法规，采用手续合法、依法可以在城区道路行驶的交通工具，任何单位和个人都没有权力剥夺这项权利，地方政府也无权任意制定“禁（限）摩”法规来设定摩托车“禁区”。

　　地方政府认为制定和颁布“禁（限）摩令”依据的上位法是《道路交通安全法》，该法第三十九条规定：“公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。遇有大型群众性活动、大范围施工等情况，需要采取限制交通的措施，或者作出与公众的道路交通活动直接有关的决定，应当提前向社会公告。”

　　首先，制定交通限制措施的主体来应当是“公安机关交通管理部门”，而非各地的一级人民政府。其次，根据这一条款，公安机关交通管理部门确实可以根据道路和交通流量的具体情况，对机动车采取疏导、限制通行、禁止通行等措施，但这有两个问题，一是适当性问题，即采取交通管理措施的前提是“道路和交通流量的具体情况”，具体情况为道路拥堵是所有机动车，并不支持对某种机动车特别是摩托车采取措施；第二是正当性问题，由于是所有机动车参与了交通活动，因此应一视同仁对待，正如“单双号限行措施”，交管部门不能只限制单号汽车通行，而是在一定的区域内，不同的时段或日期中，分别限制单、双号车辆通行，这是一个平等执法的内涵。如果只禁止摩托车通行，就属于一种歧视性措施。

　　而一些城市的交通管理部门以停止或限制发放摩托车牌照的形式来“禁摩”的做法，同样与《道路交通安全法》第九条相悖。只要消费者购买的摩托车符合该条的五款规定，交管部门应当自受理申请之日起五个工作日内完成机动车登记审查工作并发放机动车登记证书、号牌和行驶证，无权以地方政府的“禁（限）摩令”拒绝办理发放号牌、行驶证等手续，或为此项行政许可增设违反上位法（《道路交通安全法》）的其他条件。

　　（3）违反《行政许可法》的行政许可信赖保护原则

　　《行政许可法》第八条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”

　　从企业角度出发，摩托车的生产企业作为法人，在中国境内生产和销售摩托车是获得了行政许可的（国家发改委、工商行政管理部门、技术质量监督部门等均有“许可”）。此类“许可”并没有限定不能进入哪些城市销售、销售后不能上牌、上牌后不能在道路上行驶。国内一些城市的“禁（限）摩”行动，等于越权变更了“许可”的范围，其实质是违背了《行政许可法》的规定。

　　而从消费者的角度出发，公民、法人等依法获得了摩托车行驶证、驾驶证等许可时，没有不能在城市道路上行驶的限定。《行政许可法》第四十一条规定：“法律、行政法规设定的行政许可，其适用范围没有地域限制的，申请人取得的行政许可在全国范围内有效。”部分城市“禁（限）摩”乃是对其所获许可的恣意剥夺。

天马行空

　　（4）违反《反垄断法》和《反不正当竞争法》

　　《反垄断法》第三十七条规定：“行政机关不得滥用行政权力，制定含有排除、限制竞争内容的规定”。“禁（限）摩”等措施事实上限制了摩托车等私人交通工具在市场上的平等竞争并限制了消费者选择交通工具的权利，其行为欠缺合法的依据，属于该条所指的“排除、限制竞争内容的规定”。

　　《反不正当竞争法》第七条第一款规定：“政府及其所属部门不得滥用行政权力，限定他人购买其指定的经营者的商品，限制其他经营者正当的经营活动。”地方政府的“禁（限）摩”政策通过限制摩托车在城市上牌、行驶，从而限制了摩托车经营者的正当经营活动，从而形成一种市场壁垒，干涉了正常的市场经济秩序。

　　3.“禁（限）摩”与法治精神相违背

　　（1）“禁（限）摩令”的立法程序欠健全

　　各地的“禁（限）摩”措施，在实行和发展的过程中，多半没有经过听证会，就算召开了听证会，也只是走走形式，存在程序欠健全的问题；即使听证会上大多数人反对“禁（限）摩”，“禁（限）摩令”还是照行不误。如果有一个听证程序，公众便可以直接参与到决策中来，得到平等的尊重，其利益得到平等的保护。然而，在城市“禁（限）摩”政策制定时，利益相关者的呼声“被和谐”了。

　　（2）与行政法的比例原则相悖

　　比例原则是指行政机关实施行政行为应兼顾行政目标可能对相对人权益造成某种不利影响时，应使这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度，使二者处于适度比例。学界通常将“比例原则”总结概括为三个子原则：一是适当性原则（合目的性原则），是指行政机关履行职责所采取的措施必须是有助于达成目的；二是必要性原则（最小侵害原则），要求行政行为以达到行政目的为限度，如果有多种措施均可达成目的，应尽可能采取使相对人的权益遭受最小侵害的措施；三是狭义比例性原则（相当性原则），即行政措施和欲达成的目的之间应该有相当的平衡，行政机关不得任其所欲地行使载量权，不能为了达成很小的目的使民众蒙受过大的损失。近年来在三大原则外，又增加了“目的正当性原则”，即行政机关所欲达到的目的须正当。

　　我们假定地方政府采取行政措施欲缓解交通、治安压力的目的基本符合目的的正当性原则。“禁（限）摩”在短时间内可能使城市道路上的车辆总量减少，从而缓解部分交通压力，但长期来看，部分人会因“禁（限）摩”转而购买小汽车，从而造成了城市道路更加紧张的反弹现象。依此判断，城市“标（限）摩”政策不符合适当性原则。

　　禁止或限制摩托车在城市主干道上行驶，实际上是种过激措施。不仅严重影响公民的出行，而且给广大摩托车车主、生产厂家和经销商造成了巨大的经济损失。我们的城市交通政策制定者在能够给公民造成较小损害可以达到管理目的的情况下，却选择了“禁（限）摩”这种给公民造成较大损害的方法，“以禁代管”，故该措施违反了必要性原则。此外，城市的“禁（限）摩”等措施打破了各种交通工具在城市道路上由民众出行要求、收入、当地地形气候等市场因素自然形成的均衡关系。各城市“禁（限）摩”之后，当地我交通状况并未因“禁（限）摩”得到显著改善，而产生的微小改善为公众带来的利益，明显超过摩托车主、厂家与经销商所承受的各种损失，违反了相当性原则。

　　（二）从法社会学视角解析城市“禁（限）摩”

　　法的制定与施行必须考虑其社会基础与社会效应，而对这二者丧失考虑则会使法的社会规范效应负面化，并最终浪费社会财富，造成社会矛盾的凸现与失序。而中国城市的“禁摩”在法社会学视角的考虑下具有以下的非正当性：

　　1.在规范的社会物质与社会意识的基础性地位上存在缺失

　　一项法律规范的出台必然要求有相应的社会实践需求作为先导，这是一部法律规范的“生命基础”，而“禁（限）摩令”是基于何种”社会实践需求“而生呢？我们通过调查了解发现两方面的问题：一是支持“禁（限）摩”群体的孤立性和其态度的不强烈性，“禁（限）摩”尚未成为一种现实的社会实践需要；二是反对“禁（限）摩”观点的代表性和其态度的强烈性，“禁（限）摩”实际是对当前许多社会成员生活方式的不必要干涉，不具备规范制定的民主支持。城市“禁（限）摩令”在社会实践需求方面的缺失是“禁（限）摩令”的中级层次问题，其最深层次的问题则在于当前社会民众的物质发展水平、社会法治行政理念的强化趋势的背离。因为法治成本的降低其根本并不在于政府的立法上，而在于民众对规范的需求与尊重上。

　　2.在社会效应上缺少对社会利益之间矛盾的合理权衡在“禁（限）摩令”下，机动车群体中的摩托车主的利益为汽车主所侵占，必然导致摩托车主群体社会利益的流失与生活状态的失常，更严重的是它加剧社会贫富成员的利益矛盾，加速社会贫富差距的拉大。利益失衡带来的不仅是社会成员的矛盾，同时也带来了社会规范体系的局部失效问题。“禁（限）摩思维”的蔓延直接导致社会法治成本的虚高与法规制定难度的加大，这不仅是对政府的决策者能力的一大考验，更是对社会凝聚力的一大冲击。可以说，这是一个循环的过程，而在这过程中只有理性地权衡了社会矛盾的问题才能良性地实现社会规范的落实。（未完，待续）