20年之困 堵城广州突围

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时间：2013-1-7  文章来源： 南都报 作者：冯宙锋

    1993年，广州市政府开始改革开放以来第一次治堵，与世界银行合作开展交通规划研究，出台《广州市中心区交通改善实施方案》，大规模的交通市政建设成了主要的对应措施。

　　但是，广州首次动用行政手段、以强行减少交通需求的方式治堵，还是在19年之后。2012年6月30日晚9时，市政府一纸紧急通知，广州成为继上海、北京之后国内第三个实施私家车限牌的城市。

　　回顾广州治堵20年历程，可以预见的是，如果不彻底跳出现有的单一中心城市格局，限牌等“重型武器”也只是对拥堵细枝末节的技术性修补，广州依旧无法跳出“堵—治—堵”的循环。但是打破单一中心的城市格局又谈何容易，北京、上海十年前就提出要建设多中心格局，其现状如何呢？广州，又如何能走出一条不同的道路？

　　本报今起推出治堵系列报道，同时发起意见征集活动，本报记者将整合网友意见，捎给交通部门，为广州治堵出一份力！

　　9 0年代老城区内猛建高架

　　局限在城市既有空间下的治堵不仅为后续的反弹埋下伏笔，更给城市景观带来巨大破坏

　　如今让广州市民耳熟能详的“治堵”问题，最早出现在上世纪90年代。1990年黎子流出任广州副市长、代市长后，提出“要向现代化国际化大都市挺进”的目标。在这一宏大目标的指引下，老城区开始急速转身。

　　大刀阔斧般的破旧立新效果非常显著：1992年至1998年，广州城市G D P平均年增长率高达19%，经济总量几乎翻倍，而随之而来的是大量人口流入老城区、交通需求猛增，拥堵这一现代城市病的典型症状第一次显著地在广州出现，时任广州市长的黎子流回忆说，当时交通阻塞是被骂得最厉害的问题，“我从府前路市政府到法政路市委去开会，东风路一路堵，要半个小时的车程，走路7分钟就到了。”

　　南都记者查阅当时的交通数据显示：上世纪90年代初期，广州尚未禁摩，摩托车数量占了市区机动车总量的2/3，而且还在以每年25%左右的速度递增，当时道路交通流中35%-40%为摩托车，再加上300万辆自行车拥有量，私人交通出行占了42%，公共交通只占27.8%，而且公交客运量仍在下降。过境交通方面，当时广州没有环城高速，无法将过境车流和市内交通分离，每日约有7.5万辆外地车进入市中心，市区道路交通被形容为“四肢发达，心肌梗塞”。

　　面对路少车多秩序乱的困局，广州市政府开始改革开放以来第一次治堵，并于1993年与世界银行合作开展交通规划研究，出台了《广州市中心区交通改善实施方案》，大规模的交通市政建设成主要应对措施。

　　首当其冲的便是修路。东风路开始改造拓宽，取消自行车道，白天全面禁行自行车，此后又用了258天、花了4亿多元，修通了市区到白云机场的机场路。从1992年开始，各种各样的高架桥开始在旧城的空隙之间见缝插针，首先建成了东濠涌高架，为了节省拆迁费，它直接修在了东濠涌的河沟里，紧接着又修建了解放路高架。国内第一条城市收费高速公路北环高速也在1993年开建，在财政极度紧张的困境下，广州市政府找来了香港财团投资，这条路收费一直延续到了今天，此后又陆续建成了东环和南环，最终于2000年形成了完整的环城高速。

　　1997年年底开工的内环路是这十年间市政道路建设狂飙猛进的最高潮。为了建设这座全长26 .7公里，横贯荔湾、海珠、东山、天河、越秀等5个城市中心区、联通3座跨江桥、12座大型立交、72个城市进出口的“特一号市政工程”，政府耗资62亿、实行了广州城建史上最大规模的拆迁：共迁走14739户居民，拆除了56.9万平方米的房屋。

　　以大量的路桥建设作为治堵措施确实收到了立竿见影的效果，广州迅速摆脱了堵车的烦恼，于黎子流之后接任市长的林树森在内环路竣工之后很有底气地喊出“广州将不再建新高架”的口号。不过，这种局限在城市既有空间下的治堵不仅为后续的反弹埋下伏笔，更给广州城市景观带来了巨大的破坏：高架桥沿着老城区繁华商业街生猛穿梭，广州千年历史的旧城格局遭受了巨大创伤。

　　0 0年代重金投入铺地铁网

　　地铁线增加的速度始终赶不上客流的增加，每条新开通的线路都迅速被汹涌的人流塞满

　　上世纪90年代经济发展的奋起直追，让迈入新世纪的广州有条件憧憬更大梦想。为了跳出狭窄的“云山珠水”旧城空间，广州开始谋划对外城市扩张，2000年政府正式公布的“东进、西联、南拓、北优”的八字战略发展方针，让城市开始从传统的单中心格局向多中心发展，然而，像这一时期北京和上海外围新城的扩张一样，由于政府公共投入不足，新城的功能以居住为主，缺乏足够的公共配套，它们很快沦落为“睡城”———居民晚上在这里过夜，白天依然要回老城区工作或者活动。

　　巨大的人口不得不每天在新城和老城区之间流动，为了应对长距离的奔袭，市民大量购买小汽车，这直接导致了广州汽车保有量快速攀升。广州交通年报的统计数据显示，2001年广州小汽车保有量20 .8万辆，此后每年以将近20%的速度增长，到了2007年底，由于全市禁摩导致汽车大幅增加，当年汽车保有量首次突破百万大关，此后继续以每年近18万辆的速度增加，2011年底，全市机动车保有量232.5万辆，其中小客157.3万辆。

　　如此惊人的增速让市交警部门当时感叹说，“如果按照每辆车5米的长度来计算，这些小汽车首尾相连可以排到674公里。这是什么概念？按照双向多车道换算，这些车能把中山路、东风路、环市路、广州大道、解放路、天河路、中山大道、黄埔大道和内环路全部排满。”

　　南都记者查阅历年的交通年报数据显示，最迟从2008年开始，主城区主要干道中非常拥堵(车速低于20公里/小时)的比例已经占33%左右，比较拥堵(20至30公里/小时)的占32%，而基本顺畅及以上(30公里以上)只占35%，花了十年治愈的堵车变本加厉地回到了市民身边。

　　有了前十年搭建成的“两环七射”路网骨架，广州主城区已没有更多空间修建更多的高架和道路。这一次，政府选择大力发展地铁线网，以地铁替代私人汽车作为治堵的首要应对措施。

　　为此广州市以每年40个亿的专项资金投入地铁建设，这一数据几乎是过去的两倍。巨额的投入换来了跨越式的发展，十年间地铁长度从26公里攀升至236公里，几乎翻了10倍。不过地铁线路增加的速度却始终赶不上客流增加的速度，2号线、3号线、5号线，每一条新开通的线路都迅速被汹涌的人流塞满。2010年的统计数据显示，广州地铁一号线饱和程度为0 .81-0 .86，高峰时间车内比较拥挤；二号线饱和程度0 .85-0 .92，非常拥挤；三号线饱和度0 .93-1.01，已超过额定运能，高峰期拥挤不堪；五号线饱和程度0 .84-0 .93，非常拥挤。

　　当广州地铁客流密度在2011年超过北京上海，成为全国第一之后，它已无力再分担继续膨胀的客流。作为和修建地铁的并行举措，广州也不得不在狭小的老城区既有路网骨架之内，对局部道路交通黑点进行改良。2009年，在时任市长张广宁多次调研视察下，政府开始加大对交通黑点的整治力度，并首次全面系统地公布了城区内58处交通黑点和对应的整治方案。但这种点对点的个案式整治相对于整个治堵局面而言只是杯水车薪，严峻的现实让广州不得不在2010年亚运会期间实施单双号管理，亚运一结束，拥堵随即也回来了。

　　10年代行政手段缩减需求

　　一系列文件透露，广州治堵将以加强交通措施管理为主，相关行政手段不排除加码可能

　　后亚运时代的治堵措施原本波澜不惊，2011年初广州市政府出台了一份经过国内外30名交通专家审定的治堵30条。由于30条措施基本为老调重弹，又没有纳入公众呼声最高的“限制公务车”等条款，这份文件当时被规划专家、中山大学教授袁奇峰称为“史上最没担当的治堵方案”。

　　2012年，情况急剧变化，尽管此前市政府曾在不同场合强调不会限牌和限外，2012年6月30日晚9时，在公众和媒体完全没有心理准备的情况下，市政府忽然召开新闻发布会宣布，广州将从7月1日起对小汽车限牌，一年内小汽车增量控制在12万，平均每月1万。这一数字是限牌前广州年新增小汽车数量的一半。

　　这是广州首次动用行政手段、以强行减少交通需求的方式治堵，在治堵手段和措施上开启了广州治堵的新时代，同时也暗示了过去二十多年广州治堵所遭遇的困境：情况已恶化到非动用治堵“重型武器”不可的程度。尽管此后市长陈建华、常务副市长陈如桂、市交委主任冼伟雄都在不同的场合解释了限牌的巨大好处：减少拥堵、遏制尾气排放，但其巨大的副作用：对广州汽车工业的冲击、即将实施的限外对珠三角一体化进程可能造成的阻碍，官方却鲜有令人信服的如实说明。

　　为了促进公众理解政府交通治理的努力和决心，此后4个月内，市交委以前所未有的频率开始公布广州的交通家底，先是晾出2012年广州交通发展白皮书，接着是十二五交通发展规划、公共交通发展规划、水上交通发展规划等红头文件。它们全部公开，并向公众征询改进意见。这些文件透露了未来治堵的全新信号：广州不打算再靠巨大的交通设施建设改善现在的处境，未来将以加强交通措施管理为主。

　　新信号暗示了在限牌和即将实施的限外之外，广州并不排除其他用行政命令强行缩减交通需求的可能。这不禁让人担心，万一限牌和限外无法取得令人满足的效果，行政管理手段有可能加码，不久前市交委出台的交通需求管理征询意见就表示，世界各国治堵经验中还有收拥堵费、收高额登记税、单双号限行等等措施可供借鉴。

　　广州实施治堵至今已二十多年，采取的措施也不计其数，至今仍陷于越治越堵，而拥堵的源头———单一中心的城市空间格局、高度汇聚公共资源却始终没有根本性的转变。在土地财政的经营思路下，市中心昂贵的地皮更能给城市发展提供足够的资金，于是，尽管周边道路早已处于满负荷状态，但数不清的新城依然借着旧城改造的机会在主城区拔地而起，每个新城将容纳数十万计的居住和就业人口，而如何处理随之而来的交通则缺乏深入的调研。

　　可以预见的是，如果不彻底跳出现有的单一中心城市格局，无论采取多少强制降低交通需求的措施，都只是对细枝末节的技术性修补，广州依旧无法跳出“治堵”循环中。

　　一个城市的格局是其**经济结构在空间上的投影，广州治堵，除了需要限牌等技术手段之外，更需要大环境的体制变革，因为治堵不仅是一个技术问题，更是一个**问题。

　　微建言

　　开征拥堵费，治堵还是添堵

　　院士钟南山(曾在去年全国“两会”期间表态)：汽车尾气是造成PM 2.5最大的元凶，收取拥堵费对减少汽车出行数量有促进作用。

　　@林滤山：关于择机开征交通拥堵费，在一项网调中，88%的网友持反对意见，连原先就提过提案的市政协委员韩志鹏也直言“现在时机还不成熟”。对于市停车场拟涨价的问题，市民褒贬不一，有人提醒“治堵不要成了敛财机会”。

　　@肥茄肉饼：政府公车出行收不收拥堵费？收了能不能报销？如果可以报销，又是增加纳税人养公车的成本是吧。限了普通人的车，政府公车更加畅行无阻是吧。

　　@ C isy- L：有版你睇，新加坡车比广州少，平均司机素质比广州好，道路设计比广州合理，但是征了拥堵费之后塞车路段继续塞车。理由好简单，因为返工嘅仲系要返工，返学嘅仲系要返学，呢啲冇得变。就算塞，坐私家车里面塞都好过系公交车度塞，仲要担心打荷包嘅。

　　@柳塘风：拥堵费这玩意与公车无关，就是针对拥有私车的且是中产及以下阶层的(富人也在不乎这小钱)。

　　“限外”、单双号限行靠谱吗

　　@广州陈扬：我有点糊涂。为了让广州限牌有意义而拉上全省人民陪绑作为省城说不过去，但不限外又对省城人民说不过去。还是限公务车吧！

　　@政协委员韩志鹏：其实治堵当务之急不是停车场差异化收费，不是开征拥堵费，而是与限牌配套的限外。否则限牌毫无意义！相信政府总不会无端端让广州市民去竞买或摇号吧。当然，作为省会城市限外地车一定要有尺度，例如分时段和区域实施。

　　@广州笑爹：“限”本身就是不明智的做法，应该做的是疏导……大力发展公共交通喊了这么多年，地铁多了，公交多了，为什么还不够？为什么？花钱请各方面专家论证一下嘛。

　　@ su mmerest：单双号限行有效，另外就是降低地铁费用

　　@陆信强：最有效方法就分双单日行驶吧！你看广州举办亚运会期间汽车分双单日行驶道路不是畅通无阻吗？

　　治堵先治不文明

　　@厦门浪：治堵先治不文明的驾驶行为吧，路边随意停车，占用通行主干道，任意变线，特殊车辆横行干扰正常行驶等，这些影响干道通行的常识问题都治理不好，谈何学习国外先进交通管理？

　　@肥仔的一些事一些情：懒政～～我觉得很多路口建设天桥，已经可以很好地改善道路的流通量。不过天桥往往建设在不需要的地方。急切需要的地方却不建设。

　　@路况电台王雷：治堵最重要的解决方案不是让车少，而是怎么合理利用现有资源，让用户可以及时知道相关路况信息。

　　@ Jo h n - w b：只有集思广益，效率才高，效果才好。不能一味地收费，这样只能治标不治本。元芳，你怎么看？

　　微博征集

　　治堵建言请@南都广州

　　继限牌之后，去年11月广州又出台治堵“30条”，提及拟收高额登记税、单双号限行、部分路段或开征交通拥堵费等一揽子措施。你怎么看广州治堵“30条”？除此以外，还有何良方妙计？

　　今日起，本报发起“治堵”意见征集活动，欢迎网友私信@南都广州，或在@南都广州发布的征集微博上留言，本报记者将整合网友意见，捎给交通部门，一起为广州治堵出一份力！